Aides d'État : la justice européenne lève le veto sur les 3,4 milliards de KLM

La Cour de justice de l'Union européenne a annulé, jeudi 5 novembre, le jugement par lequel le Tribunal de l'UE avait retoqué l'approbation donnée par la Commission européenne à l'aide de 3,4 milliards d'euros accordée par les Pays-Bas à KLM au plus fort de la pandémie de Covid-19, soit environ 3,8 milliards de dollars. Saisie des pourvois de la Commission, de KLM ainsi que d'Air France et de sa holding, la plus haute juridiction de l'Union renvoie toutefois le dossier devant la juridiction de première instance, qui devra trancher des griefs restés sans réponse.

Cette décision, rendue à Luxembourg, redonne un feu vert provisoire à un sauvetage âprement disputé depuis 2020 : une garantie d'État sur un prêt bancaire et un prêt public conçus pour apporter des liquidités d'urgence à la compagnie néerlandaise. Elle intervient le jour où le groupe Air France-KLM, coté à Paris, publie un résultat trimestriel supérieur aux attentes.

Un sauvetage néerlandais passé à quatre reprises devant les juges

Bruxelles avait approuvé l'aide, enregistrée sous la référence SA.57116, une première fois le 13 juillet 2020. Ryanair avait aussitôt saisi le Tribunal de l'Union européenne, qui avait annulé cette autorisation le 19 mai 2021 : la Commission n'avait pas suffisamment expliqué pourquoi KLM était la seule bénéficiaire de la mesure, à l'exclusion des autres sociétés du groupe. Une deuxième décision d'approbation, adoptée le 16 juillet 2021 avec un périmètre limité à KLM et à ses filiales, avait subi le même sort le 7 février 2024, la juridiction estimant cette fois qu'Air France et la maison mère du groupe auraient dû figurer parmi les bénéficiaires.

La Commission, KLM d'une part, Air France et la holding Air France-KLM d'autre part, avaient alors formé pourvoi devant la Cour de justice (affaires jointes C-266/24 P, C-269/24 P et C-289/24 P). Par son arrêt du 5 novembre, la Cour fait droit à ces recours, rejette en partie l'action de Ryanair et renvoie l'affaire devant le Tribunal.

Une erreur de droit dans le contrôle de l'analyse européenne

La Cour ne remet pas en cause l'outillage juridique du Tribunal : la notion d'« unité économique », qui permet de traiter plusieurs sociétés d'un même groupe comme une seule entreprise au sens du droit des aides d'État, était le bon cadre pour déterminer le bénéficiaire de la mesure. C'est l'usage qui en a été fait qui pêche.

La juridiction de première instance « a substitué son appréciation à celle de la Commission, sans démontrer que la conclusion à laquelle cette dernière était parvenue était privée de plausibilité ».

En clair, le Tribunal avait repondéré les mêmes éléments que la Commission et adopté une grille de lecture différente du degré d'intégration du groupe, sans démontrer le caractère manifestement erroné de l'analyse initiale. Il n'est pas non plus parvenu à écarter l'appréciation de Bruxelles selon laquelle, malgré les liens capitalistiques, Air France et KLM jouissaient chacune « d'une autonomie économique considérable ». La France détient 14,3 % du capital de la holding et les Pays-Bas 14 %.

Un revers de plus pour la stratégie contentieuse de Ryanair

Le transporteur irlandais avait lancé plus d'une douzaine de recours contre les soutiens publics versés aux compagnies nationales pendant la crise sanitaire, souvent avec succès en première instance. La journée du 5 novembre marque un coup d'arrêt. Dans une affaire distincte jugée le même jour, la Cour a annulé l'arrêt par lequel le Tribunal avait censuré, le 8 mai 2024, l'aide allemande de restructuration de 321 millions d'euros accordée à Condor, avant de débouter Ryanair de l'intégralité de son action.

La haute juridiction y précise sa conception du contrôle : exiger du Tribunal qu'il suive l'interprétation de la Commission au seul motif qu'elle est « plausible » reviendrait à affaiblir le contrôle juridictionnel et la sécurité juridique. L'examen s'exerce donc dans les deux sens, sans défiance systématique comme sans déférence automatique.

Ce qui reste à trancher

Le renvoi devant le Tribunal maintient le contentieux vivant. La juridiction de première instance devra examiner plusieurs moyens de fond soulevés par Ryanair et jamais tranchés :

• l'atteinte aux principes d'égalité de traitement, de libre prestation de services et de libre établissement ;
• l'application erronée de l'article 107, paragraphe 3, sous b), du traité sur le fonctionnement de l'UE, qui fonde les aides destinées à remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre ;
• la violation des droits procéduraux du requérant ;
• l'insuffisante motivation de la décision d'approbation.

Le dossier possède par ailleurs des ramifications encore vivantes. La Commission avait réapprouvé les aides françaises et néerlandaises concernées le 10 juillet 2024, et cette nouvelle décision fait l'objet d'un recours pend. Quatre pourvois relatifs aux 7 milliards d'euros d'aides françaises à Air France et à sa recapitalisation de 4 milliards d'euros, dont les autorisations avaient été annulées par le Tribunal le 20 décembre 2023, attendent également leur arrêt.

Une portée surtout juridique pour l'actionnaire

Pour l'actionnaire d'Air France-KLM, l'effet financier immédiat de l'arrêt reste mesuré : l'aide néerlandaise disposait depuis juillet 2024 d'une nouvelle autorisation, elle aussi contestée, et les montants prêtés ou garantis datent de la crise sanitaire. La décision pèse surtout sur la marge d'appréciation reconnue à la Commission lorsqu'elle délimite le bénéficiaire d'une aide au sein d'un groupe, une question qui traverse tous les dossiers de soutien public accordé à l'aérien européen. Les épargnants exposés au secteur à travers des fonds actions ou des fonds indiciels cotés (ETF) n'ont pas de mouvement direct à en attendre : l'arrêt apaise un contentieux ouvert depuis 2020, sans que le dernier mot soit dit.

Prochains jalons attendus : les délibérés du Tribunal sur les moyens restants de l'affaire KLM, l'issue du recours visant la réapprobation de juillet 2024 et les arrêts à venir sur les aides françaises. La génération d'aides d'État de 2020 continue d'alimenter la jurisprudence européenne, et par ricochet les questions de concurrence que se posent les investisseurs du secteur aérien.